習近平總書記在去年七一重要講話強調:「25年來,以憲法和基本法為基礎的特別行政區憲制秩序穩健運行。」今年十四屆全國人大第一次會議發表的政府工作報告也提出,「全面準確、堅定不移貫徹『一國兩制』、『港人治港』、『澳人治澳』、高度自治的方針,堅持依法治港治澳,維護憲法和基本法確定的特別行政區憲制秩序,落實『愛國者治港』、『愛國者治澳』原則。支持港澳發展經濟、改善民生,保持香港、澳門長期繁榮穩定。」
「憲制秩序」一詞再三出現,反映中央對香港在這方面的教育及推廣工作的重視,更顯示維護憲法和基本法確定的特別行政區憲制秩序對「一國兩制」精準落實的重要性。回歸以來,香港及西方一些人,無論出於惡意,抑或無知,對於「一國兩制」與基本法的理解,一直帶着片面、歪曲、脫離法律及政治現實的理解而誤導群眾。今年政府工作報告提到「維護憲法和基本法確定的特別行政區憲制秩序」,就是讓香港和國際社會正確認識港澳在「一國兩制」下的憲制秩序。
「一國兩制」是中國社會主義現代化進程的偉大創造。在過去幾年,香港一度面臨社會動盪的挑戰,對香港的發展和穩定構成威脅。在這樣的背景下,推廣和教育好香港社會正確認識憲制秩序尤為重要。穩定的社會和憲制秩序是香港成功落實「一國兩制」的基石之一。
「一國兩制」的憲制秩序是確保「兩制」在「一國」之內,共贏發展、互利互贏的憲制基礎。國家憲法和香港基本法構成香港的憲制基礎,但要到違法「佔中」及修例風波等騷亂後才得到高度重視。此外,已直接適用香港的香港國安法、剛修訂的《中華人民共和國立法法》,以及全國人民代表大會制度和立法機制等,都與香港切實維護憲制秩序、全面準確落實「一國兩制」息息相關。
憲法第一條明確規定,「中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特徵。禁止任何組織或者個人破壞社會主義制度。」因此中國共產黨領導和中國特色社會主義是密不可分的。中國共產黨領導當然是「一國兩制」憲制秩序的重要組成部分,任何個人及組織均不得損害中國共產黨對包括香港在內全國各方面的領導。
另外,基本法第一百五十八條第一段規定,「本法的解釋權屬於全國人民代表大會常務委員會。全國人民代表大會常務委員會授權香港特別行政區法院在審理案件時對本法關於香港特別行政區自治範圍內的條款自行解釋。」第一百五十九條規定,「本法的修改權屬於全國人民代表大會。本法的修改提案權屬於全國人民代表大會常務委員會、國務院和香港特別行政區。」又例如,基本法第一百五十九條規定「本法的任何修改,均不得同中華人民共和國對香港既定的基本方針政策相抵觸。」
在行使行政權力方面,基本法第四十八條第八款規定,香港特別行政區行政長官需要「執行中央人民政府就本法規定的有關事務發出的指令」。這些基本法提及中央政府及全國人民代表大會及其常委會以至國務院等行使權力的內容,均屬於「一國兩制」中「一國」的體制,亦是港人需要正確認識「一國兩制」憲制秩序的重要組成部分。
從基本法認識「一國」涵義
至於《立法法》提及的備案制度,在基本法第十七條亦有相關的規定,「香港特別行政區的立法機關制定的法律須報全國人民代表大會常務委員會備案。備案不影響該法律的生效。全國人民代表大會常務委員會在徵詢其所屬的香港特別行政區基本法委員會後,如認為香港特別行政區立法機關制定的任何法律不符合本法關於中央管理的事務及中央和香港特別行政區的關係的條款,可將有關法律發回」。第十七條規定的備案制度與《立法法》的規定一致,只是增加了徵詢香港基本法委員會的內容。這也是「一國兩制」的特色。
還有,基本法第十八條規定,「全國性法律除列於本法附件三者外,不在香港特別行政區實施。」第十八條及附件三所提及的全國性法律,就是由全國人民代表大會常務委員會通過的中國法律,屬第二層法律位階,低於憲法。基本法也是全國人民代表大會通過的全國性法律。根據中國的法律體制,憲法是全國最高法律,由全國人民代表大會以超過三分之二以上贊成通過或修改,而全國性法律包括基本法及香港國安法的通過或修改,均屬第二階級的法律,只需要取得全國人民代表大會以簡單多數制通過。
憲法是根本大法,是國家法律體制之本,任何下級法律包括基本法,均不得與憲法相抵觸。因此,正確認識「一國兩制」的憲制秩序,可以看到憲法與基本法的相關規定一脈相承,是「電源」與「電掣」的關係,沒有電源,電掣按了也不可能發光。在法律上就是母法與子法的關係。「一國」更牢固,「兩制」更精彩。香港的行政、立法、司法機構在行使權力時,必須符合「一國兩制」的憲制秩序。
了解修訂《立法法》與香港的關係
中央根據憲法制定基本法,規定特別行政區實行的制度,又根據憲法和基本法行使對香港的全面管治權。基本法第一條規定,「香港特別行政區是中華人民共和國不可分離的部分」;第十二條規定,「香港特別行政區是中華人民共和國的一個享有高度自治權的地方行政區域,直轄於中央人民政府」。中央對港的全面管治權與香港的高度自治權必須有機結合,這兩項條款是基本法的根本性條款,不容有半點含糊。
近日修訂的《立法法》對維護「一國兩制」憲制秩序也有重要影響。因為《立法法》是制訂全國性法律的制度基礎。本次《立法法》修正草案對總則部分進行了完善、充實,進一步加強憲法實施和監督,其中完善備案審查制度是這次修訂草案的重點之一。備案審查制度是我國鞏固憲法權威非常重要的制度,彰顯了憲法的最高地位。憲法是我國的根本大法,一切法律、行政法規、地方性法規、自治修例、單行條例、規章、司法解釋均不得與憲法相抵觸。香港基本法作為全國性法律的制訂及修改,亦要符合全國立法的機制。
正確認識「一國兩制」的憲制秩序,是「一國兩制」精準落實的關鍵。香港必須依據「一國」的憲制基礎發展,方能更大發揮「兩制」的優勢,保持繁榮穩定、長治久安。
刊於文匯報