「一地兩檢」合法性無庸置疑 (梁美芬) – 評論文章

全國人大常委會於2017年12月27日通過在高鐵西九龍總站實施「一地兩檢」的決定,為「一地兩檢」提供了穩固的法律基礎。日前香港大律師公會發出聲明竟指人大常委會決定為「閹割基本法」,反對派亦藉此煽動市民元旦上街,堅持將「一地兩檢」渲染為「割地兩檢」。但是,熟悉中國憲制的朋友們均清楚,「一地兩檢」的安排已獲全國人大常委會批准,具有堅實的憲制及法律基礎。

現時「一地兩檢」的方案是經過多番協商及審議後的成果。在過程中,一些人士包括反對派曾提及啟動基本法附件三,引用相關全國法律在香港實施。不過內地涉邊檢工作的全國法律涉及10多條,一旦列入附件三,這些全國性法律會在全港生效。而「一地兩檢」只需在西九總站劃撥專區給內地邊檢人員進行出入境內地的邊檢工作,實不必要啟動附件三,反而用政府現行方案更可行,更合適香港現實情況,合法合理。一直有反對聲音認為「一地兩檢」違反基本法第22條第一款及第三款,即內地有關部門不得干預香港事務的條文及內地任何部門在港設立的機構及人員必須遵守香港法律。筆者認為,若香港及內地政府沒有就「一地兩檢」達成共識並簽署同意有關安排,那反對派的指責尚可找到一些依據。但今天「一地兩檢」已經完成了第二個步驟,反對派依然重複說「一地兩檢」違反了基本法第22條,在法理上就完全說不過去了。

其實,在「一地兩檢」安排下,內地有關邊檢人員只會在內地專區範圍內進行邊檢工作,與香港執法人員只會在各自管轄範圍內執法,並不存在「內地人員干預香港內部事務」一說,不會違反基本法第22條第一款。

「一地兩檢」旅客方便

經過香港特區政府正式協議同意,內地政府在西九總站「一地兩檢」專區內根據內地法律去處理內地邊檢工作,不屬於在香港管轄區內工作,因此並不屬於基本法第22條第3款提及的情況。「一地兩檢」是兩地管轄區的協作,國際上十分普遍,但國與國、區與區之間達成的協議都不會完全一樣。有的如加拿大、美國模式,兩國政府的協議只限於關稅、入境及檢疫的局部管轄權協作,有的像英國、法國模式,進行全面管轄權的協作;加拿大美國簽署協議後,加拿大要在其國內制定《境外入境法例》(Preclearance Act),容許美國邊檢人員在加拿大機場專區內依據美國的邊檢法律執法,並為了尊重美國邊檢人員的決定,「加拿大的境外入境法例」第37條特別訂明美國邊檢人員在專區內的決定在加拿大不能提出司法覆核。

至於英法「一地兩檢」的模式,使用過的旅客均會同意非常方便,且在倫敦火車站內完成入境法國的手續後才登車,旅客可盡情享受高鐵旅程的便利。有些反對聲音認為現時政府「一地兩檢」的模式與英法模式不同,並指出在同一總站內讓境外機構在專區內同時處理出入境的安排是世界上沒有的。

不過,「一國兩制」也是世界上史無前例的,而為此制定的基本法亦獨一無二。各國具體情況不同,外國的「一地兩檢」模式與現時香港方案有類似但並不完全相同是可以理解的,世界上此等方案如英法、美加模式亦不會完全相同;因此,反對派以現時政府方案在世上沒有而否定其合法性或合理性實難以服眾。

至於現時在「一國兩制」下正在實踐、行之有效的深圳灣模式更是為了香港發展需要而「度身定做」,當時內地政府亦曾討論過是否只容許香港執法人員的管轄權限在民事管轄,但為了方便香港人員及法律適用的清晰範圍,內地政府同意讓特區政府在租賃期內享有全面管轄權。為何倒過來香港就不可以呢?若說內地法律不及香港優越,又或有人因為政治恐懼而反對「一地兩檢」方案,那對絕大部分的香港人是不公道的。

香港人希望「一地兩檢」成事,為的是想中國內地及香港發展得更好。其實當年國家修改憲法加入第31條為「一國兩制」提供憲制基礎,容許香港、澳門繼續實行資本主義等大膽建議在內地憲法學界也曾產生過極大的爭議。當時國家領導人高瞻遠矚,願意為澳門及香港這樣做,目的也是為香港、澳門更加好。這不也是世界上的第一次嗎?

基本法富有生命力

香港基本法是富有生命力的憲制性文件。在它制訂的時候,不可能預計到民生、經濟以至科技的發展情況。因此,舉凡憲制性條文帶有一定空間,容許社會發展。正如基本法委員會副主任梁愛詩所言,制訂基本法時未有預計有「一地兩檢」。現時「一地兩檢」的安排完全符合「一國兩制」的發展及基本法的立法原意,亦沒有違反基本法的任何一條。

港澳辦主任張曉明日前為「一地兩檢」合作安排作出說明時亦指出,「一地兩檢」並不會對香港依法享有的權利和自由造成任何損害,亦符合憲法和基本法。這說法有其法理基礎。全國人大常委會批准兩地政府就西九高鐵「一地兩檢」簽署合作安排,令安排有穩固的憲法及法律基礎。日後即使有人要提出司法覆核,相信香港法庭亦會尊重全國人大常委會的決定。(見吳嘉玲案(關於成立臨立會)、劉港榕案、剛果案及宣誓案的判詞)

「一地兩檢」的精髓在於在兩地政府協議下,不同司法管轄區在執法上的合作,在國際有很多成功事例。在「一國兩制」下,早有「深圳灣模式」,成功實踐10年。筆者呼籲本港反對派以更開放的態度,摒棄政治上的「有色眼鏡」,令「一地兩檢」順利落實,高鐵香港段早日通車。

 

(刊於  文匯報)

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