《2015年結算及交收系統(修訂)條例草案》恢復二讀辯論 – 發言 (梁君彥)

主席,我謹以《2015年結算及交收系統(修訂)條例草案》委員會(“法案委員會”)主席的身份,向本會提交法案委員會的報告,並匯報法案委員會工作的重點。

現行《銀行業條例》的儲值卡監管制度,以及《結算及交收系統條例》對結算及交收系統的規管,並不涵蓋非實體形式的儲值支付工具和與零售活動有關的支付系統。《2015年結算及交收系統(修訂)條例草案》(“條例草案”)的目的是修訂現行法例,以擴大監管制度,涵蓋在香港的非實體形式的儲值支付工具及零售支付系統。法案委員會支持條例草案,以確保在香港建立的儲值支付工具及零售支付系統的安全穩健、提升支付業界效率、加強保障消費者,並提高香港作為國際金融中心的地位。

就監管儲值支付工具方面,擬議第8B條規定任何人士除非持有金融管理專員(“專員”)發出的牌照,否則不得在香港發行或促進發行儲值支付工具。相關的發牌準則載於擬議的附表3第2部。擬議第8C(3)條訂明,任何人不得明知而促使或協助另一人發行或促進發行未獲發牌的儲值支付工具,包括藉提供網絡或互聯網站連接或任何其他科技方法,否則即屬刑事罪行。部分委員關注此條文似乎是針對互聯網服務供應商,使他們在向未獲發牌的儲值支付工具提供網頁寄存或其他互聯網服務時招致法律責任。法案委員會要求政府考慮是否需要加入“安全港”條文,以保障互聯網服務供應商的利益。

政府指出,第8C(3)條旨在明確訂明誰人須就有關罪行負上法律責任。條文並無規定任何人,包括互聯網服務供應商或網站營運者,必須核實儲值支付工具發行人的持牌狀況,或他們提供的宣傳或廣告材料的內容及準確性。鑒於條文已提供“合理辯解”作免責辯護,政府認為沒有必要加入“安全港”條文或作出豁免。政府表示,在條例草案通過後,香港金融管理局(“金管局”)會發出監管指引,以便各方遵循有關規定。

關於儲值支付工具發行人的發牌準則,法案委員會認同,持牌人必須訂立充分保障儲值金額的措施;而政府須確保發行人與使用者訂立的服務合約公平及條款清晰,為用戶提供足夠保障。

政府解釋,持牌人須向專員確保他們已制訂措施,以保障儲值金額,以及使儲值金額與持牌人的其他資金分開。雖然條例草案並無賦予專員批准服務合約條款的權力,但專員發出牌照前必須信納申請人會維持周全和穩妥的儲值支付工具計劃,以及制訂適當的風險管理政策和程序,專員亦會在作出持續監管時,檢討儲值支付工具計劃的運作規則。

關於贖回儲值支付工具的剩餘儲值的規定,法案委員會關注到附表3第2部第8(b)條容許發行人就贖回剩餘儲值設定限期。委員要求政府考慮訂明,除非屬指明情況並得到專員事先批准,否則發行人不得設定贖回限期。委員亦強調,專員應確保發行人就贖回所收取的費用合理。

政府指出,就贖回支付工具內的剩餘儲值收取費用或訂明限期,屬發行人的商業決定。第8(b)條的用意是訂立法定要求,以訂明如發行人就贖回設有收費或限期,須在合約內清楚而顯眼地述明該等費用或限期,目的是確保用戶知悉此事,加強對他們的保障。經考慮委員的意見後,政府會動議修正案,修訂第8條,訂明發行人須在有關使用者提出要求後,盡快贖回剩餘儲值,除非專員事先向該發行人發出書面許可,表示此規定不適用於該發行人;而該發行人須在與使用者訂立的合約中清楚而顯眼地述明相關條款,包括剩餘儲值在指明限期後不可贖回、該指明限期、就贖回而收取的費用等。

法案委員會強調,大原則應是不鼓勵發行人就贖回儲值設定限期,而專員須在特殊情況下,以及相關使用者不會受到不合理待遇時才給予許可。委員會要求政府在條例草案恢復二讀辯論時作出上述承諾。

條例草案訂明,持牌銀行會視作已獲發牌,以發行或促進發行儲值支付工具,作為其中一項業務。法案委員會曾討論有關安排的理據,以及如何確保銀行及非銀行的儲值支付工具持牌人有公平的競爭環境。

政府解釋,有關安排與《銀行業條例》下的“多用途儲值卡”的現行制度一致。持牌銀行的儲值支付工具業務,以及其他銀行業務均須受專員的持續綜合監管。為確保有公平的競爭環境和規管一致,持牌銀行若進行儲值支付工具業務,則須遵守擬議監管制度特別為規管儲值支付工具而設的有關規定。為避免監管重疊,條例草案的若干監管條文,例如有關主要業務及財政資源的最低準則,並不適用於銀行持牌人,因為根據《銀行業條例》,銀行持牌人本身已經受到專員的綜合監管。

法案委員會察悉,單用途儲值支付工具不受擬議監管制度規管。擬議的附表8亦指明一些獲豁免的儲值支付工具。法案委員會曾討論作出豁免的理據,以及金管局如何監察單用途儲值支付工具的業務發展。

政府解釋,單用途儲值支付工具是服務供應商與用戶之間就特定貨品或服務的雙邊預付合約安排,其“貨幣性”極低,對香港的支付系統及金融體系並不構成顯著風險。為確保只有對金融穩定至關重要的相關支付工具才會納入擬議監管制度之內,凡不涉及由用戶付款或只有限定用途的支付工具都不會納入監管制度範圍之內。發行人如打算將其單用途儲值支付工具業務擴展至多用途,必須申領牌照。

法案委員會關注到金管局如何能夠監管系統設於香港境外的儲值支付工具發行人。政府解釋,持牌人必須是香港組成及註冊的公司,即使持牌人部分系統設於香港境外或在香港境外運作,專員亦能有效監管該持牌人。此外,持牌人須使專員信納已持續符合附表3第2部載列的最低發牌準則,這點會確保持牌人以符合香港使用者的利益的方式審慎運作。

政府接納法案委員會的建議,應訂定條文清晰禁止未在香港領牌的儲值支付工具向香港公眾招攬業務。就此,當局會動議修正案,修訂第8ZZZJ條,訂明任何人不得在香港或其他地方發布有關發行或促進發行儲值支付工具的廣告、邀請或文件;除非該廣告、邀請或文件是關乎某持牌人發行或促進發行該工具,並且清楚述明有關的牌照號碼。為清晰起見,修正案亦會包括“廣告”、“邀請”、“發布”和“公眾”的定義。

就零售支付系統的監管制度方面,條例草案賦權專員可對零售支付系統作出有關指定,並批准該等系統可進行的活動。法案委員會曾研究擬議的準則。法案委員會認為,專員在作出決定前,應考慮零售支付系統營運者的經驗和能力,以及與他們交流意見。

政府表示,專員於考慮某零售支付系統是否合資格獲指定時,會向系統的營運者或相關人士收集資料,亦會與他們討論有關事宜。條文訂明專員須在憲報刊登意向公告,述明擬議指定某系統的理由,並給予不少於14天的限期,讓有關系統的營運者作出陳述。專員在作出有關指定前,必須考慮這些陳述。

擬議的第3A部訂明專員進行調查的權力,未能遵從專員的有關要求會受到刑事制裁,專員亦可對指明的受規管者施加民事制裁。由於專員在《銀行業條例》下相關部分對持牌銀行已有廣泛的調查權力,法案委員會察悉香港銀行公會認為,銀行的儲值支付工具持牌人應可豁免於條例的第3A部。此外,香港銀行公會亦對賦予專員施加民事制裁的權力表示關注。

政府重申,由於儲值支付工具業務有別於銀行業務,以及為確保銀行和非銀行持牌人有相若的競爭環境,銀行持牌人須遵守專門為儲值支付工具業務制訂的擬議監管制度的規定。專員的調查權力應一致適用於銀行和非銀行的支付工具持牌人,以符合條例草案的監管目的。《證券及期貨條例》及《打擊洗錢條例》亦各自賦予專員對銀行作出調查的權力,並實施包括民事罰款的制裁。專員施加民事制裁的決定,可由支付系統及儲值支付工具上訴審裁處覆核。

法案委員會察悉,部分代表團體關注條例草案未有觸及銀行體系與零售系統之間的聯繫及開放式數據交換等事宜。部分委員認為,條例草案應採取前瞻性的方式,以推動市場發展創新的儲值支付工具或零售支付系統的產品或技術;政府亦應採取措施,鼓勵開放式數據交換。

政府表示,條例草案沒有就結算及交收系統或零售支付系統與儲值支付工具計劃之間的操作或數據傳輸,規定及排除某種形式、標準或技術。此做法是避免對相關技術的未來發展造成不必要的限制,或阻礙系統營運者根據市場及業務需求和技術發展作出改善及創新。專員會繼續與銀行和支付業界保持溝通,以促進金融市場基礎設施的不斷演變和發展。

就監管制度的宣傳工作方面,法案委員會強調,政府必須加深公眾對新監管制度的了解,以保障使用者的權益。

政府指出,條例草案規定專員須設立及備存儲值支付工具持牌人紀錄冊,以供公眾查閱。條例草案亦規定,若儲值支付工具是實體形式的,持牌人必須在實物裝置上清楚展示牌照編號;若支付工具是網絡形式的,則須在每個有關通訊網絡上清楚述明有關的牌照編號。就指定的零售支付系統而言,條例草案規定有關指定須以憲報形式作出,以知會公眾。政府計劃在條例草案通過後推出相關的教育及宣傳計劃,增進公眾對使用支付工具的認識。

法案委員會支持恢復條例草案二讀辯論,並對政府提出的修正案沒有異議,有關的詳情已載述於報告中。法案委員會不會提出修正案。

主席,以下是我對條例草案的個人意見。大家聽到多用途儲值支付工具,可能會覺得很陌生,但一提到八達通、PayPal和支付寶,絕大部分人都會明白。香港10多年前已有八達通,當時我們是儲值支付卡的先行者;但10多年過去,當我們看到周圍出現了很多不同的支付工具,市民熟悉的仍然只有八達通;至於其他類似的支付工具,大家可能聽過,但未必人人有用過。今天很多人除了出街買東西外,亦會上網購物,甚至是上網觀賞劇集,下載歌曲、電影,他們交易時所用的支付工具亦有別於傳統的支付方式。主席,我不時都會上網購物,除了可以用信用卡付款外,很多購物網站都會使用不同的支付工具,好像大家熟悉的PayPal、支付寶和Apple Pay等。這類支付工具很多時都需要大家先注入金錢,或購買儲值單位才可以使用。今時今日,很多儲值卡都不限於單一店鋪使用,更多的是可以在多於一間商戶購物,這正是全球消費模式的趨勢。

少人使用,正是因為對這類支付工具不熟悉,也不放心。究其原因,便是因為本地法例未能追上,令消費者對此存有疑問,而消費者的遲疑,會令企業對開發和推廣這類支付工具更有保留,結果很多支付工具也未必會落戶香港。互聯網並無國界,大家同樣可以使用,但有關交易卻未必受到法例保障,萬一出現甚麼問題,損失的是消費者。要加強對消費者的保障,我們的法例必須與時並進。因此,我對條例草案表示支持,因為今天通過修例後,所有受規管的公司也要將儲值金額及按金與公司業務金額分開,以保障市民在有事時也可以取回金額。

我們在今年3月曾邀請公眾就條例草案表達意見,當時業界人士說得最多的,便是要求相關法例必須具前瞻性,要容許創新,以協助香港成為互聯網金融交易中心;修訂法例不能只應付目前已知和已存在的支付工具,應要激發適合本地的支付系統。也有意見表示,現時已有境外流動支付系統在香港使用,但因為未有相應法例,令清算和監管仍然存在問題,有不清晰的地方。大家亦注意到,發行這類支付工具的銀行及非銀行的風險,可想而知,業界對條例草案存有期望,也希望修例後可較現有法例提供更全面的照顧。

近年,多項由財經事務及庫務局負責的法案和附屬法例也涉及打擊洗黑錢,規管銀行也越來越嚴格。根據官員和金管局給予我的回覆,打擊洗黑錢是政府的一項重要目標。條例草案亦訂明,發行支付工具持牌人須在內部管控程序中設有打擊洗黑錢的程序,因為這些付款工具很多時也會被不法之徒當作傳送犯罪得益或黑錢的工具,所以當局相當重視。在國際上,對於這些銀行體系以外的支付工具的反洗黑錢管控亦越來越嚴謹。金管局亦已明言,在反洗黑錢的措施上會以同一標準和尺度對待銀行及非銀行。

法例會賦權規管當局可對違規持牌人施以懲罰,甚至吊銷牌照。我在法案委員會會議上亦曾問及,萬一持牌人真的被暫時吊銷牌照,消費者有何保障?官員清楚地表示,如果出現撤銷或臨時吊銷牌照,金管局在作出這些決定時,會考慮現行消費者持有相關支付工具的權益將如何受到保障。金管局在作出這些決定時,一定會考慮持牌人如何妥善地將有關贖回的價值退回有關消費者,或在營運上設一些限制,令他們可在局部上繼續營運,令現行消費者可以在公司不接收新客戶的情況下繼續使用。金管局會給予書面同意容許相關公司局部繼續營運,以保障消費者。

主席,我知道現時多間來自中國及海外的儲值支付工具平台公司,均有興趣來港經營業務。我希望今天經過條例草案的修訂後,可以讓他們盡快展開香港的業務,也加強保障消費者,以及為營運者提供公平的競爭環境。當然,我也期望在公平競爭的環境下,我們可以在金融支付工具方面不斷創新,讓本港在跨境、網上以至實體購物方面得以享有領先的地位。

多謝主席。