《基本法》的解釋在爭議中完善 (梁美芬) – 評論文章

政府為免增加香港人口壓力,於1999年就吳嘉玲案向國務院提請全國人大常委會釋法,當時政府的做法引起了「行政干預司法」的巨大爭議。其後,2001年莊豐源案中,政府為免引起爭議,沒有再提請人大常委會釋法。事實上,釋法權如何行使,《基本法》並未規定,政府於吳嘉玲案提請釋法,只是希望樹立一套基於《基本法》第158條第1款,有關提請全國人大常委會釋法的機制。如今,政府當年的人口憂慮都已變成了現實壓力,人大常委會當年釋法,也確使香港避免了更大的人口問題。

有關香港的司法獨立及《基本法》釋法權的爭議是由1999年起的一系列居港權案件引起的。而問題的根結就在於《基本法》第158條同時保留了全國人大常務委員會(中國法傳統)及香港法院(普通法傳統)對《基本法》的解釋權,且規定全國人大常委會釋法應由香港終審法院提起。

政府提請釋法可樹立機制

在吳嘉玲居港權一案中,香港終審法院自行對《基本法》第24條第2款第3項的解釋,使得香港瞬間增添了167萬永久居民。政府為此大為憂慮這些居民一旦到港,將給香港社會資源造成巨大壓力,於是在1999年5月份根據《基本法》第43條、48條規定的行政執法權向國務院提請全國人大常委會釋法,從而繞開了香港終審法院。人大常委會隨後對爭議條款做出了不同的解釋。港府此舉引發了極大的爭議,因為根據普通法三權分立的傳統,釋法權屬法院的司法範圍,政府此舉涉嫌「行政干預司法」,故而被指摘破壞了香港的司法獨立。

其後,2001年的莊豐源案又涉及《基本法》第24條的解釋。終審法院認為第24條提到的「雙非兒童」,即父母雙方均不是香港永久居民,而小孩在香港出生,就可享有永久居留權。此判決之後引來全國人大常委會的反應,表達了其不同意終審法院對第24條的解釋及判決。但為了避免再次捲入爭議,政府沒有就第24條再提請人大常委會釋法。

如今距離上述兩個案例已過去了十多年,回頭來看,首先從法理上講,政府提請人大常委會釋法,是否就完全沒有任何法理依據?其實不然。《基本法》第158條第1款規定,人大常委會對《基本法》有釋法權,但該釋法權如何行使,《基本法》並未規定。按中國法的傳統,《基本法》作為一項中國全國性法律,全國人大常委會完全可以自行解釋,無需任何機構提請。但是自1997年來,全國人大常委會以此種方式對《基本法》只解釋了4次。吳嘉玲案在終審法院拒絕根據第158條第3款提請釋法的情況下,由政府依據行政執法權提請釋法,在形式上,這是希望樹立一套基於第158條第1款,有關提請全國人大常委會釋法的機制,但當時政府的做法卻引起了巨大爭議。

釋法也是維護香港利益

如今,政府當年的憂慮都已變成了現實壓力。莊豐源案後,大量內地孕婦來港產子,造成醫院床位不足,中小學學位荒問題隨之顯現,港人的態度亦開始調轉。終於,2012年的「蝗蟲論」引發了部分港澳人士與內地人展開罵戰,限制雙非人士來港產子的政策得以出台。若從保護港人利益出發,當年政府提請釋法亦是為維護香港利益而採取的無奈之舉。而人大常委會對吳嘉玲案做出的不同解釋,也確使香港避免了更大的人口壓力。

(刊於  文匯報)