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釋法顯示中央高度信任香港(梁美芬) – 評論文章

就黎智英案引發是否能聘請在香港沒有全面執業資格的海外律師參與國安案件審理的爭議,行政長官李家超向中央提交報告,建議提請全國人大常委會釋法。全國人大常委會於2022年12月30日通過釋法。釋法內容主要是對香港國安法第十四條和第四十七條作出解釋,並沒有增加相關條文的任何新內容,而是對條文的立法原意明示清楚,並釐清了行政長官及香港特區國安委的權力與責任。

香港國安法第十四條第二款規定,國安委的職責包括「推進香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制建設」。條文本身已清楚列明國安委的權責;而「推進」、「建設」就是給予國安委充分的職權範圍。在香港出現在維護國家安全有必要性、緊迫性、重要性的情況時,國安委可作出推進適合的法律制度和執行機制的建設。而沒有香港全面執業資格的海外律師是否可代理國安案件,應屬其中一種情況。

是次釋法豐富了香港法治的內容,彰顯香港國安法在相關條文的立法原意,完全符合香港法治精神及「一國兩制」的憲制秩序。

大家必須清楚,香港國安法是列入基本法附件三直接適用香港的一部全國性法律,即它在適用香港之後並沒有改變它作為中國法律的性質。直接適用是指它執行時的解釋方法要與其他全國性法律一致:即根據國家憲法第六十七條第四款,全國人大常委會享有其解釋權,就這個解釋權,香港國安法第六十五條亦專門明確地重申一次。也就是說,其立法原意必須要看全國人大常委會的解釋。香港法院對香港國安法可以行使管轄權(見國安法第四十條)。但若其對香港國安法的理解與真正的立法原意有出入,最後就要由全國人大常委會解釋。

「干預」之說屬無知之談

行政長官就法院裁決所引發的法律爭議,即沒有香港全面執業資格的海外律師可否來港參與國安案件,建議提請全國人大常委會釋法,乃履行其作為國安委主席的職責,而全國人大常委會就有關提請進行釋法也是履行其憲制責任。

有人批評釋法是中央「干預」香港的司法獨立,這種批評毫無法律及事實根據。釋法本屬「一國兩制」的憲制秩序,何來「干預」之說?有關干預說法屬無知之談。

香港回歸祖國後,全國人大常委會對香港基本法進行過五次釋法,每次釋法都是為了維護香港的繁榮穩定、重大公眾利益以及中央地方關係、國家行為及國家尊嚴等進行釋法。全國人大常委會對於行使釋法是非常嚴格與克制;每次都是重申基本法相關條文的立法原意。而每次都會有別有用心的人大做文章,說中央干預香港事務。這些人說的不是「法律」,而是「政治」。因為只要大家細心看基本法的法律條文,所有都寫得非常清楚,例如,基本法第一百五十八條早已詳細訂明,全國人大常委會對基本法所有條文都有解釋權。而終審法院在審理涉中央人民政府管理事務及中央與地方關係的案件應在判決前提請全國人大常委會釋法。

是次釋法並沒有擴大國安委及行政長官的權力。全國人大常委會的解釋主要是把相關條文的立法原意作出清晰指引。香港國安法第十四條除了提及國安委的職責,亦提到國安委作出有關維護國家安全的決定不受司法覆核。有些人質疑這是「侵犯」了特區法院的權力。但其實涉及國家安全及國家事權的案件法院不行使管轄權的例子在普通法及成文法系的國家均比比皆是,並不是中國獨創,也不是香港獨有。只是中國是成文法國家,遂把有關法律精神以成文形式寫清楚,而普通法則通過判例來釐定反映這些原則。

例如,著名的1985年Council of Civil Service Unions & Others v Minister for the Civil Service案中,法官在審理這宗案件時就明確指明他只是因為一個原則判政府勝訴,就是國家安全。在普通法的國家中,如有關國家行為即國防外交等的規定就更清楚,法院不享有管轄權。又如美國政府2003年出兵攻打伊拉克,有人向美國法院提出司法覆核,法院並不受理。這些對於司法與行政之間的界線,全世界無論普通法及大陸法(成文法)都非常普遍。但這些界限主要是尊重國家主權及安全的範圍,並不影響法院在審理其他案件的獨立審判權。

在「一國兩制」下的憲制秩序下,香港有以成文法為母體的國家憲法及基本法,亦有主要以普通法為實踐的法庭判例及香港法例作為香港的法律淵源(見基本法第八條)。如前所述,香港國安法是中央特別為香港制定的全國性法律;它是兩種制度的精髓。香港國安法第十四條第二款提及國安委為國家安全作出的決定不受司法覆核,實質是吸收了世界各地法院遇到與國家安全有關的案件引用過的法律原則,以成文方式明文寫出來,以免有誤解,繼而產生不必要的紛爭。我認為這是香港國安法制定時已充分考慮到香港的情況而制定,亦充分反映「一國兩制」的特色。

釋法釐清行政與司法關係

此外,就香港國安法第四十七條提及當香港特區法院在審理案件中涉及有關行為是否涉及國家安全及國家機密的認定問題應取得行政長官就該問題發出的證明書,實際上這一條的立法原意已經在條文當中寫得很清楚。類似的機制在基本法第十九條亦有提及,香港法院有獨立的審判權,但在涉及國家行為,如國防外交等則不享有管轄權。而有關國家行為的事實認定的職責亦是交由行政長官負責。必須指出的是,這些關於國家行為、國家安全及國家事權的案件在很多普通法案件中亦時有出現,雖然大陸法系及普通法系法院得出不干涉國家行為的案件的過程各有不同,但結論是一樣:尊重政府的國家行為。在2011年的剛果(金)案中香港法院亦早有定案。而法院必須尊重及保護國家主權、事權及國家行為的原則,絕不影響法院對於其他案件完全享有獨立審判權。這是很多國家都有的做法。

是次釋法是回歸之後全國人大常委會第六次釋法,就香港國安法則是第一次。反映了全國人大常委會充分信任行政長官及其領導的國安委。筆者相信在行政長官領導下能推進與國家安全相關的法律制度和執行機制建設,以及就着相關的具體問題作出最適合香港特別行政區的判定。我認為釋法有及時性、迫切性及重要性,亦有其無可質疑的權威性,給予行政長官及國安委足夠權力處理日後由國家安全引起的爭議。

香港國安委地位重要,我相信在行政長官領導下的國安委一定會適時完善與國家安全的法律制度及機制,並在設計機制時充分考慮香港的整體利益,從而去應對日後在香港出現與國家安全有關的種種情況。香港國安法才通過了兩年多,是比較新的法律;社會廣泛討論,把問題釐清也可視為一次很好的法治教育。

刊於大公報