香港回歸後,國家安全的立法問題在香港社會上一直引起不少爭議。筆者認為保護國家安全是香港的憲制責任。
《基本法》第23 條規定香港應自行立法制定禁止叛國、分裂國家、竊取國家機密等行為。這一條一直被反對派視為「洪水猛獸」。其實第23 條立法一直在社會大眾中沒有被充分討論及了解。基本法第23 條最主要的規定是中央政府授權給香港政府就保護國家安全的法律,根據更適合自己的方式去制訂當地法律。這種授權予地方政府自行制訂國家安全法律的做法在世界上實屬罕見,即使西方民主國家如美國,其國家安全的法律也是中央制定,不會授權任何一個州去處理國家安全的問題。
過去20 年,曾有人提出要刪除基本法第23 條。這些來自反對派的論點,其實未必是經過對基本法的深入了解而提出。他們沒有考慮到若香港基本法沒有第23 條,那香港回歸的時候最有可能發生的,就是中央政府必須將有關國家安全的全國法律列入附件三,透過直接公布或當地立法實施,情况就會如國旗條例、國徽條例及即將制訂的國歌條例。
基本法附件三提及的全國法律是指中國的全國法律。基本法第18 條第2 款規定,全國法律中只有被列入附件三才適用於香港,其他全國法律是不會適用於香港;而透過附件三適用於香港的法律必須涉及國防、外交、特區自治範圍外的全國法律。回歸時,列在附件三的主要是涉及國籍法、外交權利以及駐軍法等等;而涉及國家安全的法律並沒有列在附件三。筆者相信當時的考慮是國家對於香港給予了非常大的信任,給予香港自行立法的機會。基本法第23 條並沒有列明什麼時候要完成立法,相信國家是給予空間予特區政府在適合時完成立法。
港府應為23 條再作準備
比較基本法第23 條及附件三的法律適用問題,國家授權香港特區就國家安全自行立法,乃對香港高度信任的表現。從高度自治的角度看,香港就第23條自行立法對香港較為有利。回歸20 載,由於政治原因,香港仍未就現行法律根據基本法第23 條要求進行修訂,亦未就香港法律中完全空白的部分如反分裂國家的行為進行立法,連有人到處派單張宣傳「港獨」都無法處理。筆者認為香港應正視保護國家安全的憲制責任,珍惜第23 條立法機會。香港政府實應理直氣壯、大大方方與市民及各界討論第23 條的本意,汲取各界意見,為履行第23 條的憲制責任再作準備。
(刊於明報)