人大《決定》的三個「可」字 (梁美芬) – 評論文章

香港踏入2014 年,有關政制改革的討論進行得如火如荼。其中討論得最熾熱的,可算是提名委員會的組成及所謂的「公民提名」。根據《基本法》、2007 年12 月29 日《全國人民代表大會常務委員會關於香港特別行政區行政長官和立法會產生辦法及有關普選問題的決定》(簡稱《決定》)提出政改之路。

《基本法》第45 條是如此規定的: 「行政長官的產生辦法根據香港特別行政區的實際情況和循序漸進的原則而規定,最終達至由一個有廣泛代表性的提名委員會按民主程序提名後普選產生的目標。行政長官產生的具體辦法由附件一《香港特別行政區行政長官的產生辦法》規定」。《基本法》第68 條亦同樣規定: 「立法會的產生辦法根據香港特別行政區的實際情況和循序漸進的原則而規定,最終達至全部議員由普選產生的目標。立法會產生的具體辦法和法案、議案的表決程序由附件二《香港特別行政區立法會的產生辦法和表決程序》規定」。

很明顯,第45 條及第68 條提及普選是最終目標,條文中並無提到具體時間表及政制的具體模式。而《基本法》的附件一第七段則規定:2007年以後各任行政長官的產生辦法如需修改,須經立法會全體議員三分之二多數通過,行政長官同意,並報全國人民代表大會常務委員會批准」。

附件二第三段同樣以「如需對本附件的規定進行修改,須經立法會全體議員三分之二多數通過,行政長官同意,並報全國人民代表大會常務委員會備案」。大家要清楚的是, 「如需」的解釋並非一定要修改, 「須經立法會全體議員三分之二多數通過」則是必定的要求。

《基本法》的主體條文及其附件在提及政制的具體模式及時間表時,總會採用一些較為彈性的字眼,例如「如需修改」、「最終達至」等等。但在立法會三分二議員的問題上則採用「須」,即一定要,沒有討論空間,而在第45 條的規定上,有關提名委員會如何組成,亦是以一些可有發展空間的概念如「有廣泛代表性」及「民主程序」等等。我同意在如何組成「廣泛代表性」的提名委員會及如何具體落實「民主程序」兩個問題上,《基本法》是容許有討論空間的。

正如何時落實特首的普選時間表,《基本法》是容許有討論空間的,看「香港的實際情況」,並符合循序漸進原則。在落實特首及立法會普選時間表問題上,2007 年12 月29 日全國人大常委會的《決定》倒是為《基本法》的主體條文及附件填補了空間。全國人大常委會的《決定》在一國兩制的憲制基礎上對香港具約束力。簡言之,2007 年的人大《決定》為香港普選特首及立法會開了綠燈。大家也許注意到普選的綠燈,是從全國人大常委會用的三個「可」字出發。在法律上, 「可」字與「須」字是不同解釋的。「可」即開綠燈,但不是強制性, 「須」則必定要做。

人大《決定》的第一個「可」是用在第一段講到行政長官普選時間表時, 它是這樣寫的:「2017 年香港特別行政區第五任行政長官的選舉可以實行由普選產生的辦法」。

第二個「可」是用在第一段提及立法會的普選時間表時,它也用「可」字,即「在行政長官由普選產生以後,香港特別行政區立法會的選舉可以實行全部議員由普選產生的辦法」。

大家因而推斷,立法會普選最快可在2020 年,但人大《決定》並未寫明2020 年,因為根據人大《決定》,2020 年是否有機會普選立法會,要取決於2017 年香港是否能普選特首。「之後」二字只界定了前提,即立法會的全面普選要在特首普選之後,但沒有規定立法會必須在什麼時候發生。同樣,在立法會普選問題上,並沒有寫明2020 年立法會「須」有普選,但「可」字亦是開綠燈,意思是香港立法會可最早在2020 年全部議員由普選產生。如前所述, 「須」是指必須發生。若以「可」代之,則表示一旦2017年政改香港無法達成共識,2017 年原地踏步的可能性是存在的。因此,在這情況下, 「可」字顯示了中央願意在2017 年為特首普選開綠燈,但前提是香港能取得立法會三分二共識、特首及中央的同意。

2007 年人大《決定》的第三個「可」字出現在提名委員會。《決定》規定,一旦普選特首,香港「須」組成提名委員會,而提名委員會「可」參照《基本法》附件一「有關選舉委員會的現行組成」。坊間就第三個「可」字討論最多。因為「可」的確不同於「須」字, 「可參照」是一個中國法律經常用到的字眼,帶有指示性作用; 「參照」亦可拆為「參考」與「照樣」。總言之,這三
個「可」字既為特首及立法會普選開了綠燈,同時亦令坊間對於「可」字何解爭論不休。

從法律上看, 「可」字並不解作「須」, 「可」亦可為「不可」。但若2017 年真的沒有普選,那是政治問題,不能說國家違憲。同樣, 「可參照」在法律上並不等同「必須參照」,但若全國人大常委會通過《決定》來陳述他們對提名委員會的具體看法,並在決定中清晰寫明「可參照」,若港人自行設計沒有《基本法》及全國人大《決定》基礎的辦法去組成提名委員會,甚至撇開提名委員會,自行提出公民提名或政黨提名等,結果亦是政治問題,全國人大常委會可以行使否決權,不會同意通過政改方案,結果就是政制原地踏步。

因此,如何看待這三個「可」不能只得前兩個「可」,即把特首及立法會「可」由普選產生看成「必須」,而最後一個「可參照」則看成「可有可無」,把「可」字各取所需。如此無章法的討論只會「食白果」,最後吃虧的還是自己,還令香港社會整體一同付出沉重代價!

(刊於  信報)